Ahmet ARSLAN
CPA, MBA
Kamu sektöründe 2020 yılında program bütçe sistemine geçilmesiyle birlikte kamu giderlerinin fonksiyon esası yerine program esasına göre bütçelenmesi ve muhasebeleştirilmesi öngörülmüştür.
Bu amaçla daha önce fonksiyon esasına göre 10 sınıfa ayrılan kamu hizmetleri için 68 program belirlenmiştir. Söz konusu programlar “Şehircilik ve Risk Odaklı Bütünleşik Afet Yönetimi”nden “Sanat ve Kültür Ekonomisi”ne kadar çok geniş bir yelpazede yer almaktadır.
Ne var ki bunca sayıda program belirlenmiş olmasına 2025 yılı merkezi yönetim bütçesinde “99-Program Dışı Giderler” kodunda 1.6 Trilyon liralık bir harcama öngörülmüş olup, gerek 2024 yılında gerekse içinde bulunduğumuz yılda yayımlanan bütçe istatistikleri raporlarında yer alan gerçekleşmeler de söz konusu rakama yakınsama göstermektedir.
Söz konusu rakamın toplam bütçe giderlerinin % 11’ini oluşturması hesap verebilirlik ve kamu hesaplarının şeffaflığı ilkesi ile program bütçe sistemindeki amaçlanan “sınırlı kaynakların, topluma en yüksek faydayı sağlayacak programlara tahsis edilmesini ifade eden harcama önceliğinin geliştirilmesi” ilkesiyle bağdaşmamaktadır.
Merkezi yönetim bütçe hazırlama rehberi ve analitik bütçe sınıflandırmasına göre “Program Dışı Gider” kodu, idarelerin doğrudan görev alanına girmemekle birlikte ilgili mevzuatı gereğince veya yerleşik teamüller nedeniyle idare bütçelerinde yer alan ve diğer kurum veya kuruluşlara aktarılan kaynaklar için kullanılır. Örneğin, Hazine ve Maliye Bakanlığı bütçesinde yer alan, merkezi yönetim bütçesi dışındaki idarelere aktarılan görevlendirme (görev zararı) gideri ödemeleri, Sosyal Güvenlik Kurumuna açık finansmanı ödemeleri, Yatırım İzleme ve Koordinasyon Başkanlıklarına yapılan hazine yardımları, genel bütçe vergi gelirlerinden belediyelere ayrılan paylar gibi kaynaklar ilgili programla ilişkilendirilen giderlerdir. Bununla birlikte, örneğin merkezi yönetim kapsamındaki bir idarenin bütçesinin finansmanı amacıyla genel bütçe kapsamındaki idare bütçelerinde yer alan hazine yardımları, aktarıldıkları idare bütçelerinde harcamaya dönüşmektedir. Dolayısıyla, bu kaynaklar bütçesinde yer aldığı idare açısından “program dışı giderler” olarak sınıflandırılmakla birlikte yıl içi bütçe uygulamasında söz konusu kaynaklar gönderildiği idarenin bütçesine ilgili olduğu program tertiplerine eklenir, başka bir deyişle, söz konusu tertiplere transfer edilir. Dolayısıyla, merkezi yönetim bütçesi kapsamındaki idarelerin hesaplarının konsolidasyonu dolayısıyla söz konusu transfer (eliminasyon) sağlandığında aslında merkezi yönetim bütçesinde “99-Program Dışı Giderler” kodunda büyük bir tutarın kalmaması gerekmektedir.
Ne var ki, yukarıda da ifade edildiği üzere söz konusu kodda yer alan tutarın toplam bütçe ödeneklerinin % 11’i civarında olması kaynak aktarımının merkezi yönetim bütçesi dışındaki kişi ve kurumlara da yapıldığını ve tam olarak tanımlamadığına işaret etmektedir.
Merkezi yönetim bütçesinden kaynak transferi esas itibariyle analitik bütçe sınıflandırmasında “05-Cari Transferler” ekonomik koduyla ilişkili olduğundan söz konusu kaynak aktarımının detaylarını görmek için ekonomik sınıflandırma bazında bütçe giderlerini incelemekte fayda bulunmaktadır.
Merkezi yönetim bütçesinde cari transfer giderlerinin dağılımı aşağıdaki tabloda gösterildiği şekildedir.
| Kodu | Harcama kalemi | 2024 yılı Gerçekleşme (1000 TL) | 2025 Yılı Bütçe (1000 TL) |
| 5 | 1 | 0 | 0 | Görevlendirme Giderleri (Görev zararları) | 1.219.845.579 | 1.615.641.046 |
| 5 | 2 | 0 | 0 | Hazine Yardımları | 981.190.485 | 1.665.598.704 |
| 5 | 3 | 0 | 0 | Kar Amacı Gütmeyen Kuruluşlara Yapılan Transferler | 127.072.643 | 163.753.713 |
| 5 | 4 | 0 | 0 | Hanehalkı ve İşletmelere Yapılan Transferler | 445.645.599 | 642.106.779 |
| 5 | 6 | 0 | 0 | Yurtdışına Yapılan Transferler | 30.382.072 | 46.386.150 |
| 5 | 8 | 0 | 0 | Gelirlerden Ayrılan Paylar | 1.059.462.192 | 1.679.951.864 |
| TOPLAM | 3.863.598.570 | 5.813.438.256 |
Tabloda görüldüğü üzere, 2025 yılında merkezi yönetim bütçesinin 5.8 Trilyon TL’si cari transferlerden oluşmakta olup, söz konusu tutar bütçenin yaklaşık olarak %40’ına tekabül etmektedir. Öte yandan, cari transferlerin önemli bir kısmı görev zararları ve hazine yardımlarından oluşmaktadır.
Görev zararları ve hazine yardımları belli bazı sektör ve faaliyetlerin desteklenmesi açısından önemli olmakla birlikte cari transfer kalemleri içinde yer alan “diğer” transferler program bütçede “99-Program Dışı Giderler” kodunda yer alan tutarın büyümesine yol açmaktadır.
Örneğin, 2024 yılı bütçesinde “Ekonomik/Mali Amaçlı Diğer Transferler” kodunda 70 Milyar TL, “Sınıflandırmaya Girmeyen Diğer Hazine Yardımları” kodunda 19.5 Milyar TL, “Sınıflandırmaya Girmeyen Hane Halkı ve İşletmelere Yapılan Diğer Transferler” kodunda 14 Milyar TL, “Sınıflandırmaya Girmeyen Diğer Yurtdışı Transferler” kodunda 859 Milyon TL, “Kar Amacı Gütmeyen Diğer Kuruluşlara” kodunda 655 Milyon TL ve “Diğer Sosyal Amaçlı Transferler” kodunda 391 Milyon TL tutarında bir gider bulunmaktadır.
Sonuç
Merkezi yönetim bütçesinde program dışı giderlerin yüksekliği kamu bütçesinin bir transfer harcaması olma özelliğini sürdürdüğünü gösterdiği gibi bu durum program bütçe sisteminin amaçları ve kamu hesaplarının şeffaflığı ilkesiyle bağdaşmamaktadır.