Doğrudan yabancı yatırımlar ve teşvik sistemi üzerine kısa bir değerlendirme

Mehmet ÖZCAN - BDO Türkiye Teşvik Danışmanı

Ülkemizde yurt içi tasarrufların yatırım finansmanı için yetersiz kaldığı bilinen bir sorun.  Bu sadece bizim değil, pek çok gelişmekte olan ülke için yapısal bir problem. Tasarrufları artırmak uzun vadede ekonomik dönüşüm ile mümkün. Kısa vadedeki çözümler ise, yurtdışından düşük maliyetli, uzun vadeli fon temin etmek ve doğrudan yabancı yatırımları artırmak.  Bu yazıda Doğrudan Yabancı Yatırımlar (DYY) ve ülkemizde yatırımlara sağlanan teşvikler üzerinde duracağız.

Şüphesiz, DYY’ı tasarruf düzeyi düşük, gelişmekte olan ülkeler (GOÜ) için kısa vadeli çözüm olarak tanımlamak oldukça eksik kalacaktır. Bu yatırımların, istihdam, büyüme, ihracat/ithal ikamecilik ve dolayısıyla cari denge katkılarının yanı sıra teknoloji transferi etkisini göz ardı etmemek gerekir.

DYY, yabancı bir işletmenin ülke içinde fiziki bir yatırım yapması, bir iş operasyonu oluşturması şeklinde olabileceği gibi yurt içinde mevcut şirketlerin hisselerini kısmen veya tamamen satın alma şeklinde de gerçekleşebilir. Salt şirket hissesi alınması, doğrudan uluslararası yatırım anlamına gelmez. Yatırımcı, şirketin yönetim ve operasyonlarında aktif olarak yer almaz ise sermaye kazancı ve/veya kar payı amacıyla yapılan sermaye yatırımı tanımlaması daha doğru olur.  Yani DYY’da halk dilindeki ifadesi ile memlekete bir çivi çakılmış olması niteliği aranmakta. Dolayısıyla, DYY kabul edilen bir takım sermaye hareketleri eleştiri konusu olsa da nitelikli yatırımlar ülke ekonomileri için her zaman önem arz etmektedir.

Ayrıca, net yatırım akımı istatistikleri, son 20 yılda uluslararası yatırımcıların büyüme potansiyeli yüksek, maliyet avantajı sunan gelişen ülke ekonomilerine ilgisinin hızla arttığını söylemekle birlikte, yapay zeka uygulamaları ve teknolojik transformasyon, niteliksiz işgücü maliyetinin önemini azaltırken, bir çok gelişmiş ülkede istihdam odaklı yeni bir ekonomik yaklaşımın ortaya çıktığı görülüyor. Gelişmiş ekonomilerde de fiziki yatırımlara verilen önemin artması, daha rekabetçi bir uluslararası yatırım pazarının habercisi.

Bu notu düştükten sonra, global ve ulusal düzeyde DYY rakamlarına göz atalım.  DYY akımları, küreselleşmenin hükümranlığını ilan ettiği 90’larla birlikte güçlü bir artış trendi yakalamıştır. 1990’da 240 milyar dolar düzeyindeki global yıllık doğrudan yabancı yatırım miktarının, 2007 yılında zirve yaparak 3.1 trilyon doları aştığını ve 58 trilyon dolarlık dünya hasılasının %5,4’üne ulaştığını görüyoruz.  Daha sonra gerileme süreci başlıyor ve 2019’da global DYY miktarı 1.6 trilyon dolara düşüyor. DYY akımları, ülkemizde Dünya geneline oldukça yakın bir seyir izlemekte. İki grafik arasındaki temel fark, Türkiye’de DYY girişinin 1990-2000 döneminde yatay seyretmesi, yani Dünya’daki ivmelenmeye 5 yıllık bir gecikme ile katılmış olmamız. 2000-2010 arasında görece hızlı ilerlediğimiz, 2010 sonrasında uluslararası trende neredeyse tamamen entegre olduğumuz görülüyor. 90’lar boyunca 1 milyar dolar civarında olan yıllık DYY girişi, Türkiye’de de 2007 yılında 22 milyar dolarla zirve yapmış, 2019 yılında 8,8 milyar dolar olarak gerçekleşmiştir.

 Kaynak: Dünya Bankası

*Covid-19 nedeniyle 2020 yılında ciddi bir daralma beklenmekteydi. DB, %42 oranında bir daralma hesapladı. Pandeminin etkisini yitirmesi sonrasında, ertelenmiş yatırımlar ve baz etkisi kaynaklı bir sıçrama yaşanması oldukça muhtemeldir.

Buraya kadar özetle, uluslararası doğrudan yatırımların (1) günümüz ekonomik koşullarında temel makro parametrelerden biri haline geldiğini, (2) özellikle sermaye gereksinimi olan GOÜ’ler için önem arz etmekle birlikte, işsizlik ve büyüme kaygılarının artmasıyla gelişmiş ülkelerin de daha fazla ilgisini çektiğini vurgulamış olduk.     

Teşviklerin uluslararası yatırımlara etkisi

Uluslararası yatırım kararlarında kurumsal ve hukuki yapı, makroekonomik görünüm, iç pazar büyüklüğü, girdi maliyetleri, coğrafi konum, lojistik imkânlar, altyapı, beşeri sermaye, eğitim kurumları, kültürel ortam, siyasi ilişkiler, güvenlik vb. faktörlerin her biri rol oynamakta ve her biri ayrıca inceleme konusu olabilecek nitelikte. Dolayısıyla, ekonomi yönetimleri DYY’ları cezbedebilmek için pek çok etmeni göz önüne almak ve uygun politikalar geliştirmek durumundalar.

Peki, teşvikler yatırım tercihlerini ne kadar etkiliyor? Açıkçası net bir kanaat belirtmek güç. Yatırım kararını etkileyen çok fazla faktör olduğunu belirttik. Global ekonomik-siyasi konjonktürün ve diğer yurtiçi parametrelerin stabil seyrettiği, teşviklerdeki değişimin katkısını incelemeye olanak veren bir döneme ilişkin veri seti elde etmek neredeyse imkansız.

Çeşitli anket çalışmaları, ülke yönetimlerin kontrolünde olmayan, örneğin sermaye maliyeti gibi dışsal faktörlerin daha belirleyici olduğuna işaret ediyor. Nitekim, ülkemize yatırım girişinin de trend olarak global yatırım hareketleri ile güçlü bir korelasyon içinde olduğu görülmekte. Ancak, trendin benzeşmesi teşviklerin etkisi veya etkisizliği hakkında bir fikir vermiyor. Daha güçlü teşviklerle aynı trendin daha yüksek tutarlarla izleneceği (veya tersi) düşünülebilir. Ekonomi yönetimlerinin kontrolünde olan faktörleri inceleyen çalışmalarda ise, teşvikler ile yasal düzenlemeler/hukuki güvenlik ilk iki faktör olarak öne çıkmakta.

Teşviklerin, ilk yatırım kararında rol oynayan muhtelif unsurlardan biri olmakla birlikte, ülkeye girişten sonra yatırım tutarını artırma yönünde ayrıca motivasyon sağladığı da saptanmış. Öznel bir gözlem olarak, özellikle kurumlar vergisi indirim desteğinin yerli girişimcilerin yatırım iştahını artırdığını, kaynakları yatırıma yönelttiğini de söylemek mümkün. 

Tabii ki, yatırım kararları alınırken her şeyden önce tutarlı bir fizibilite esas alınmalı. Teşvik olmaksızın katma değer ve sürdürülebilirlik sağlamayan yatırımlar, yatırımcısı ve ülke ekonomisi için orta ve uzun vadede olumsuz sonuçlar doğuruyor. Salt sektöre yönelik destek olduğu için yoğun ve hızlı girişlerin yaşandığı, ancak çoğu girişimin hüsrana dönüştüğü örnekler hepimizin malumu. Teşvikler, vergi kaybına, haksız rekabete, verimsizliğe ve dolayısıyla rekabet gücü kaybına yol açtığı gerekçeleriyle de yer yer eleştiri konusu olmakta. Kanaatimce kısmen haklılık payı olan bu görüşler, hassas bir teşvik mekanizması tasarımı gereğine işaret ediyor. Bu noktada, ülkemizde uygulanan teşvik sistemini ana hatları ile inceleyelim. 

Türkiye’de yatırım teşvikleri

Öncelikle belirtmek gerekir ki, konuyu yabancı yatırımlar bağlamında ele almış olsak da, ülkemizde uygulanan teşvik sistemi, yerli ve yabancı yatırımcı arasında bir ayrım gözetmemekte. Yatırım teşvik sisteminin amaçları da salt yatırımcı çekmekle sınırlı değil.  Bölgesel gelişmişlik farklarını azaltma, teknoloji transferi sağlama, Ar-Ge’ye dayalı, katma değeri yüksek, ihracat veya ithal ikamesi odaklı üretim, coğrafi kümelenme, istihdam, stratejik alanlarda dış bağımlılığı azaltma gibi pek çok hedefi gözeten, selektif bir maliye politikası aracı olduğu ifade edilebilir. 

Aşağıda ülkemizde teşvik uygulamalarını düzenleyen yasal çerçeve 3 temel teşvik mekanizması esas alınarak özetlenmiştir: 

2012/3305 - Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar

Teşvik sistemini düzenleyen temel mevzuat 2012 tarihli Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar’dır. Karar’ın uygulaması Ekonomi Bakanlığı’nca yürütülmekte iken 2019 yılından itibaren Sanayi ve Teknoloji Bakanlığı’na aktarıldı.    

Karar’ın getirdiği önemli bir yenilik sosyo-ekonomik gelişmişlik düzeyine göre 4 yerine 6 bölge tanımlaması. En az gelişmiş olduğu kabul edilen 6. Bölge illerinde en geniş kapsam, en yüksek oran ve sürelerle teşvik sağlanmakta. Teşvik sistemi, yatırım yerinin yanı sıra sektöre ve yatırım büyüklüğüne bağlı olarak da teşvik miktarını artıran düzenlemeler içermekte. 

Sistem, başlangıçta 4 temel teşvik türü öngörmekteydi. Genel, Bölgesel, Büyük Ölçekli Yatırım ve Stratejik Yatırım teşvikleri.

Genel teşvik, teşviki uygun olmayanlar hariç tüm sektörler ve bölgelerde düşük tutarlardaki yatırımları da kapsayan baz teşvik uygulaması. Bölgesel teşvik, yatırımların uygun olduğu belirlenen coğrafyada yapılmasını ilave destek unsurları ile özendirmekte. Büyük ölçekli yatırım teşvikleri, istihdam ve gelir yaratma potansiyeli göz ardı edilemeyecek çaptaki yatırımları cezbetme, stratejik yatırımlar ise dış açık ve dış bağımlılığı azaltma hedefleriyle tasarlanmıştır.

Değişen ekonomik koşullar ve sektörel gelişmelere bağlı olarak Karar, süreç içerisinde pek çok değişikliğe uğradı. Bazı değişiklikler de uygulamada gözlenen ihtiyaçlara istinaden yapıldı. Tamamını detaylı olarak bu yazıda aktarmak mümkün değil ancak değişikliklerin genellikle yatırımcı lehinde olduğunu söyleyebiliriz. Bu yaklaşıma dair fikir vermesi açısından 2 örnek verelim:

 -Belirli alanlardaki “Öncelikli Yatırımlar”a, örneğin okul veya Ar-Ge ürünü imalatı yatırımlarına, yatırım yerinden bağımsız olarak 5. Bölge desteklerinden yararlanma imkânı tanındı. İlk etapta 10 faaliyet alanından oluşan öncelikli yatırımların kapsamı, şu anda 26 faaliyet alanından oluşuyor,

-Yatırım yerinden bağımsız olarak, orta ve üst düzey teknoloji kullanan sektörlerde 4. Bölge desteklerinden yararlanma imkânı tanındı.

*2019’da, Büyük ölçekli yatırımlara özel teşvikler kaldırıldı. Bu tip yatırımların, faaliyet alanına uygun olarak bölgesel, stratejik ve daha sonra yürürlüğe giren proje bazlı veya teknoloji odaklı sanayi teşvikleri kapsamında güçlü bir şekilde desteklenmesi mümkün. Bu itibarla, sadeleşme sağlayan yerinde bir düzenleme gerçekleştirilmiş oldu.

Teşvik unsurları

Genel teşvik belgesi kapsamında yatırım malları için KDV ve Gümrük Vergisi istisnaları sağlanmakta iken, diğer belge türleri için Kurumlar Vergisi indirimi, SGK prim desteği, gelir vergisi desteği, faiz desteği gibi ve bunlarla sınırlı olmamak üzere ilave destek unsurları devreye girmekte. 

Teşvik unsurları, Karar’da yapılan değişiklikler veya Karar’a atıfta bulunan düzenlemeler ile sürekli olarak yatırımcı lehinde geliştirildi:

- Yazılımların teşvik kapsamına alınması

- Belirli şartları sağlamak kaydıyla inşaattan kaynaklanan KDV yüklerinin iade/mahsup imkânı

- Damga Vergisi istisnası

- Emlak Vergisi istisnası

- Belediye Harçları istisnası

- Yatırım döneminde Kurumlar Vergisi indirim imkânı

- İmalat sanayinde belli tarihler arasında yapılan yatırımlara daha yüksek katkı payı ve indirimli kurumlar vergisi uygulaması

- Kurumlar Vergisi indiriminden kısmen SGK prim desteği şeklinde hızlı yararlanma imkânı

- Yurtdışından getirilen döviz cinsi sermayenin yatırım kapsamında sarf olunan kısmına ilişkin kur farklarının özel fon hesabında takip edilmesi ve kurumlar vergisi matrahı dışında tutulması

2016/9495 Sayılı Karar Proje Bazlı Teşvik mekanizması

2016 yılında kamuoyunda “süper teşvik” olarak da bilinen Proje Bazlı Teşvik mekanizması yürürlüğe girdi. Proje Bazlı Teşvik başvurusu için, yatırım tutarının 100 milyon ABD dolarını aşması beklenmekteydi. 2019’da bu rakam 500 milyon TL olarak değiştirildi. Bugünkü kur ile yaklaşık 65 milyon Dolar. Başvuru aşamasında detaylı bir fizibilite çalışmasının sunulması, büyüme, istihdam, teknolojik dönüşüm, katma değer, ihracat gibi boyutlardan bir veya birkaç tanesinde yeterli katkı sağlanacağının ortaya konulması gerekiyor. Proje Bazlı Teşvik destek unsurları listesi oldukça uzun:

 Teknoloji Odaklı Sanayi Hamlesi Programı

2012’de yürürlüğe giren teşvik mevzuatının yatırımcı lehinde sürekli olarak geliştirildiğini, 2016’da Proje Bazlı Teşvik ile büyük ölçekli yatırımlara müthiş olanaklar tanındığını belirttik. Bununla da yetinilmeyerek, 2019 Ekim itibariyle teşvik ve hibe imkânlarını harmanlayan yeni bir mekanizma devreye girdi: Teknoloji Odaklı Sanayi Hamlesi Destek Programı.  

Yazıyı uzatmamak adına özetleyelim. Kısaca “Hamle” olarak adlandırılan bu program, belirlenmiş alanlarda 2012/3305 Sayılı Karar kapsamındaki stratejik teşvik destek unsurlarını veya 2016/9495 sayılı Karar kapsamındaki proje bazlı teşvik unsurlarını ve Ar-Ge alanında TÜBİTAK veya yatırımcının KOBİ vasfını haiz olması durumunda KOSGEB destek programlarındaki hibe imkânlarını birlikte sunuyor. Bir nevi hibrit teşvik programı. Program, 10 milyon TL üzerindeki yatırımlar için, çağrı usulü ile dönemsel başvuru kabul etmekte. Desteklenecek sektörler çağrı ilanında belirtilmekte olup, şu ana kadar makine sektörü ve yenilikçi teknoloji başlıkları altında spesifik alanlara yönelik tek bir çağrı açıklanmış durumda.

Sonuç olarak; teşvik sistemimizin güçlü ve yatırım fizibilitesini radikal şekilde değiştirecek etkinlikte olduğunu rahatlıkla söyleyebiliriz. Bu olanakların uluslararası yatırımcılara daha etkin tanıtılmasında yarar var. (Yerli yatırımcıların da teşvik sistemi hakkında yeterince bilgi sahibi olmadığını ifade edelim.) Bu amaçla kurulmuş Yatırım Destek ve Tanıtım Ajansı, 2006 yılından beri faaliyette. Yatırım, ticaret, finans, vergi danışmanlığı gibi konularda uluslararası ağlar ile işbirliği halinde çalışan özel ve yarı kamusal kuruluşların da yapabilecekleri olduğunu değerlendirmekteyim. 2019’da Dünya hasılasının %0,8’ini üreten Türkiye’nin uluslararası yatırımlardaki payı %0,5.  Dünyanın ve ülkemizin içinde bulunduğu ekonomik koşullar ve uluslararası yatırım pazarında rekabetin artma eğilimi, teşvikleri her zaman olduğundan daha gerekli kılıyor.

Ülkemizde yatırımlara yönelik teşvik ve vergi uygulamalarının diğer ülke uygulamaları ile kıyaslanması ayrı bir yazı konusu. Farklı boyutları ile ve oldukça detaylı ele alınabilecek bu konu hakkında kısaca bilgi sunmaya çalıştık. Yararlı olacağını ümit ediyorum.