Sayıştay denetimleri ne kadar etkili ve yeterli?

Ahmet ARSLAN - CPA, MBA

Bilindiği üzere, Anayasa’ya göre Sayıştay kamu idarelerinin hesap ve mali işlemlerini TBMM adına denetleyen bağımsız bir denetim merciidir.

5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile kamu zararının tespiti ve diğer mali konuların denetiminde başrol görevinin Sayıştay’a verilmesi Sayıştay’dan beklentileri arttırdığı gibi diğer denetim birimlerinin mali denetim yetkilerini tam anlamıyla kullanmasına da engel oluşturmaktadır.

Sayıştay denetçilerince yapılan denetimler sonucunda raporlar düzenlenmekte ve söz konusu raporlardan denetim raporu Sayıştay’ın resmi web sayfasında yayımlanmakta ve böylece kamuoyuna açıklanmaktadır. Sayıştay denetimleri sonucunda tespit edilen kamu zararlarına ilişkin raporlar ise kamuoyuna açıklanmamakta ve sadece Sayıştay’ın kendi içinde dairelerce karara bağlanmaktadır.

2022 yılına ilişkin olarak açıklanan Sayıştay denetim sonuçlarından bazıları kamuoyunun dikkatini çekmiş olmakla birlikte aşağıda da ayrıntılı olarak açıklandığı üzere söz konusu denetimlerin olması gerekenin çok altında kalmakta olduğu görülmektedir. Sayıştay’ın denetim raporlarında kamu idarelerince kamu kaynağının kullanılmasıyla ilgili bazı suiistimaller belirtilmekle birlikte söz konusu raporlardaki tespitler sınırlı olduğu gibi neredeyse tüm kamu idareleri için aynı tespitlerin yapıldığı görülmektedir. Bu durum Sayıştay denetçilerince yapılan denetimlerde sürekli aynı konulara odaklanılması gibi kolaycılığa başvurulmasından kaynaklanabildiği gibi denetim raporlarının Sayıştay’da filtreden (birçok komisyon, kurul, daire vb.) geçirilmesinden de kaynaklanabilmektedir.

Öte yandan, ilgili mevzuatına göre Sayıştay’ın soruşturma yapma yetkisinin bulunmaması denetim raporlarında tespit edilen hususlardan suç teşkil edenlerle ilgili adli mekanizmaların yeterince işletilmemesine yol açmaktadır.

1. Sayıştay’ın Kamu Zararına İlişkin Tespitlerinin Miktar ve Oranı

Sayıştay’ın 2022 yılı Faaliyet Raporuna göre, toplam 819 Sayıştay denetçisi düzenlenen denetimlerde yaklaşık olarak 1.5 milyar TL tutarında kamu zararı tespit edilmiş olup,  Sayıştay dairelerince söz konusu tutarın 649 Milyon TL’si hakkında tazmin kararı, gerisinin ise hesap ve işlemlerin yasal düzenlemelere uygunluğuna karar verilmiştir. Bu durum, Sayıştay denetçilerince tespit edilen kamu zararlarının sadece %44’sinin Sayıştay dairelerince yaptırıma bağlandığını göstermektedir.

Aynı şekilde, 2022 yılı merkezi yönetim bütçe giderlerinin toplam tutarının yaklaşık olarak 3 Trilyon TL olduğu dikkate alındığında Sayıştay denetimlerinde tespit edilen kamu zararı söz konusu tutarın sadece %0,5’ini (%1’i bile değil) oluşturmaktadır. Oysa kamu idarelerince sebebiyet verilen kamu zararının söz konusu orandan çok daha büyük olduğu bilinmektedir.

2. Sayıştay’ın mali tablo odaklı denetim yerine kayıtdışı eylem ve işlemler ve hile denetimlerine odaklanması gerekiyor

Sayıştay’ca düzenlenen denetim raporlarında bakıldığında söz konusu raporların önemli bir kısmının herhangi bir mali yaptırım gerektirmeyen vasat düzeydeki mali tablo ve muhasebe hatalarından oluştuğu ve söz konusu hususların artık denetlenen idarelerce ezbere bilindiği görülmektedir.

Oysa, Sayıştay Kanunu’na göre Sayıştay denetçilerinin yerinde inceleme ve keşif yapma gibi yetkileri olduğu gibi gerçek ve tüzel kişilerden her türlü bilgi ve belgeyi alma yetkisi de bulunmaktadır.

Sayıştay denetçilerinin söz konusu yetkilerini tam anlamıyla kullanmaları halinde kamu idarelerinde sıklıkla görülen; yasa dışı makam aracı kullanma, yapılmayan işlerin yapılmış gibi gösterilerek ödeme yapılması, fiilen görev yapmayan personelin yapmış gibi gösterilmesi, kamu kaynaklarının belli şahıslara haksız şekilde kullandırılması gibi hususlar tespit edilebilir.

3. Sayıştay’ın denetim raporlarında uygun görüş vermesi denetlenen idarenin tüm mali işlemlerinin yasal olduğu izlenimini yaratmaktadır

Sayıştay’ın denetim raporlarında “…Mali rapor ve tablolarının tüm önemli yönleriyle doğru ve güvenilir bilgi içerdiği kanaatine varılmıştır.” şeklinde denetim görüşüne yer verilmesi denetlenen idarenin tüm mali işlemlerinin yasal olduğu izlenimini yaratmakta ve Sayıştay dışındaki diğer denetim elemanlarına karşı “Sayıştay geldi baktı bir şey bulamadı” söylemine yol açmaktadır.

Oysa, uluslararası mali denetim standartlarına göre, denetçi denetlediği kurumda herşeye vakıf olmadığı için denetçinin görevi mali tablo ve işlemleri tasdik etmek değil, varsa kurallara aykırı hususları tespit etmek ve aykırı husus yoksa aykırı herhangi bir hususa rastlanılamadığını belirtmekle yetinmektir.

4. Sayıştay’ın Denetim Raporlarında Yer Alan Hususlardan Suç Konusu Teşkil Eden Hususlar

Sayıştayca yapılan denetimlerde Sayıştay tarafından uygulanan yaptırım kamu zararı ve tespit edilen bulguların denetim raporları yoluyla kamuoyuna açıklanmasıdır. Ne var ki, Sayıştay tarafından düzenlenen denetim raporlarında yer alan hususlardan bazılarının adli soruşturma ve yargılamayı da gerektirdiği görülmektedir.

Örneğin, 2022 yılı (ve önceki yıllar) Sayıştay Dış Denetim Genel Değerlendirme Raporunda yer alan;

- İhale kanunlarında yer alan temel ilkelere uyumun tam sağlanmaması,

- 4734 sayılı Kanun kapsamında temin edilmesi gereken ihtiyaçların mevzuatta öngörülen koşullar sağlanmadığı halde istisna kapsamında satın alınması,

- Temel ihale usullerinden olan açık ihale usulü yerine mevzuatta öngörülen koşullar sağlanmadığı halde pazarlık usulünün (4734/21-b) uygulanması,

- İhale usulleri ile temin edilmesi gereken ihtiyaçların doğrudan temin ile satın alınması

- Taşınmazların işgalli kullanımına ilişkin yaptırımların uygulanmaması,

- Belediye taşınmazlarının bedelsiz kullandırılması,

- Belediye taşınmazlarının ihale yapılmaksızın kiraya verilmesi,

ve benzeri hususlar kamu kaynağının adrese teslim olarak ve ihalesiz şekilde belli kişilere kullandırılmış olabileceğini göstermektedir.

İhale kanunlarında yer alan ihalenin temel ilkeleri şeffaflık, eşitlik, rekabet ve gizliliktir. Söz konusu ilkelerin bilerek ve isteyerek ihlal edilmesi örneğin ihaleye katılım şartlarının belli bir firma lehine veya başka firmaların aleyhine düzenlenmesi suretiyle ihalede rekabetin ortadan kaldırılması veya ihaleye ilişkin gizli bilgilerin belli bir firmaya verilmesi 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu’na göre, “ihaleye fesat karıştırma” suçunu oluşturmaktadır.

İhale yoluyla yapılması gereken bir alımın sırf belli firmadan yapılması için ihalesiz şekilde ya da pazarlık veya doğrudan temin yoluyla yapılması söz konusu firmaya haksız kazanç sağladığı gibi rekabetin gerçekleşmemesi nedeniyle piyasa rayiçlerinin üzerinde alım yapılması ve dolayısıyla kamu zararının meydana gelmesine yol açmaktadır.

Aynı şekilde, kamuya ait taşınmazların bedelsiz olarak ve ihalesiz şekilde dernek, vakıf veya diğer gerçek ve tüzel kişilerin kullanımına verilmesi kamu zararı oluşturduğu gibi söz konusu kişilere haksız kazanç sağlamaktadır.

Türk Ceza Kanunu’na göre, kamu görevlilerinin görevlerinin gereklerine aykırı davranmak (icra veya ihmal yoluyla) suretiyle kamu zararına, haksız kazanca veya kişilerin mağduriyetine sebebiyet vermeleri “görevi kötüye kullanma” suçunu oluşturmaktadır.  

Yukarıda belirtilen kamu kaynaklarına ilişkin kuralların hangi amaçlarla ne şekilde ihlal edildiğinin anlaşılabilmesi ancak denetim elemanı ve/veya Cumhuriyet savcılıkları tarafından soruşturma yapılması suretiyle anlaşılabilir.

Söz konusu soruşturmanın denetçinin kendisi tarafından yapıl(a)maması halinde ise konunun denetçi tarafından Cumhuriyet savcılıklarına intikal ettirilmesi gerekmektedir.

Ne var ki, Sayıştay’ın 2022 yılı Faaliyet Raporu’na göre, Sayıştay tarafından Türk Ceza Kanunu’na göre suç teşkil eden fiillere ilişkin olarak gereği yapılmak üzere sadece 1 konunun ilgili kamu idarelerine ve/veya Cumhuriyet savcılıklarına gönderildiği görülmektedir.

5. Sayıştay Denetçilerinin Soruşturma Yapma ve Savcılığa Suç Duyurusunda Bulunma Yetkisi Var mı?

6085 sayılı Sayıştay Kanunu’nun “Suç teşkil eden fiiller” başlıklı 78’inci maddesinde; “Denetim ve incelemeler sırasında suç teşkil eden bir fiile rastlandığı takdirde, ilgili denetçi tarafından derhal deliller tespit edilerek durum Sayıştay Başkanlığına bildirilir. Sayıştay Başkanının görevlendireceği dairece onbeş gün içinde yapılacak inceleme sonucunda toplanan ilk delillerin kamu davası açılmasını gerektirecek nitelikte görülmesi halinde, gereği yerine getirilmek üzere dosya sorumluların bağlı olduğu kamu idaresine veya suçun niteliğine göre doğrudan soruşturma yapılmak üzere Cumhuriyet savcılığına gönderilmesi için Sayıştay Başsavcılığına verilir” hükmü bulunmaktadır.

Söz konusu kanun hükmüne göre, Sayıştay denetçisinin suç konusu olarak tespit ettiği hususları doğrudan Cumhuriyet savcılıklarına bildirme yetkisi bulunmamaktadır. Oysa, 3628 sayılı Mal Bildiriminde Bulunulması, Rüşvet Ve Yolsuzluklarla Mücadele Kanununa göre, söz konusu kanun kapsamına giren suçlardan (ihaleye fesat karıştırma, zimmet, rüşvet vb.) dolayı müfettiş ve muhakkikler soruşturma neticesinde delil veya emare elde ettikleri takdirde, işi yetkili ve görevli Cumhuriyet Başsavcılığına doğrudan ihbar ve evrakı tevdi etmekle görevlidir.

Söz konusu iki kanun hükmünün birbiriyle çelişmesi bir yana uygulamada da Sayıştay denetçilerince tespit edilen veya edilebilecek suçlar doğrudan Cumhuriyet savcılıklarına bildirilmemektedir.

Sonuç

Dış denetim mercii olarak Sayıştay denetimi kamu idarelerinin mali işlemlerde hukuka uygun hareket etmesi açısından önemli olmakla birlikte Sayıştay denetimlerinin etkili olmaması denetime olan güveni zedelediği gibi kamu kaynağının kötüye kullanılmasını caydırıcı özelliğini zedelemektedir.

Bu nedenle, Sayıştay’ın denetim kalitesinin arttırılmasının yanısıra Sayıştay’ca tespit edilen hususlardan suç konusu olanlarla ilgili olarak doğrudan ihbar ve soruşturma suretiyle adli mekanizmaların işletilmesi, Sayıştay’ın mali denetim fonksiyonunu kendisinden beklendiği şekilde icra edememesi halinde ise devletin konunun uzmanı diğer denetim mercilerinin de mali denetim yetkisinin güçlendirilmesi gerektiği düşünülmektedir.