Kamu harcamalarında iç denetimin yeniden yapılanması
Mustafa Arslan
Vergi Başmüfettişi
Kamu harcamalarında tasarruf bugüne kadar devletin, toplumun istisnasız tüm bireylerinin sanki kendi sorunları değilmiş gibi üstlerine alınmadıkları, görmezden geldikleri, etinde kemiğinde hissetmiyormuş gibi ya da varlığı yokmuş gibi tavır aldıkları bir konu olmuştur.
Maliyecilerin yıllardır üzerinde önemle durdukları ama toplumun gündemine bir türlü taşınamayan bu durum zamanla akademik camia, bir avuç ekonomist ve gazetecinin gündemi dışına çıkmayan ve sadece onların kaygısıymış gibi algılanan bir niteliğe bürünmüştür.
Konu günümüzde artık bir soruna dönüşmüştür.
Son yapılan yerel seçimler maliyecilerin, akademik camia, bir avuç ekonomist ve gazetecinin yapamadığını yapmış ve kamu harcamalarında tasarruf kamuoyunun dikkatini çekmeye başlamıştır.
Konu, sadece kamuoyunun dikkatini çekmekle kalmamış siyaset kurumunun da ana gündem maddelerinden biri haline gelmiştir.
Bu durum umarız ki toplumda bir farkındalık yaratılmasına ve yaratılan farkındalığın sürekli olmasına olumlu bir katkı sağlar.
Kamu harcamalarında tasarruf bir taraftan harcamadan sorumlu siyasi ve idari birimlerine harcama gerçekleştirmeden öncesine ve gerçekleştikten sonrasına dair sorumluluklar yüklerken diğer taraftan harcamanın denetimine dair de bir sorumluluk yükler.
Yazımızın konusu da bu denetimi yürütme erki adına gerçekleştiren birimlere ilişkindir.
Bir bütçenin olmazsa olmazı gelir yönü ise diğer bir yönü de gider-harcama yönüdür. Yürütme organının gelir birimleri İdari teşkilatı, Hazine ve Maliye Bakanlığı bünyesinde harcama birimleri ise bir teşkilat yapılanması olmadan Hazine ve Maliye Bakanlığı koordinasyonunda harcamaları gerçekleştiren tüm bakanlıklara ve bağlı birimlerine “üst yönetici” adı altında dağıtılmış vaziyette teşekkül etmiştir.
Yasama adına harcama denetimi Sayıştay tarafından yapılırken Yürütme adına harcamanın denetimi iç kontrol ve denetim olarak hiyerarşik bir yapıda çoğu kez de “üst yönetici”nin insafında, “üst yönetici”nin bir anlamda tabiri caizse “emir ve komutasında” “talimatları” ile gerçekleşmektedir.
Harcama denetimi, dış denetim Sayıştay dışında 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi Kontrol Kanunu hükümlerine göre iç denetçiler tarafından yürütülmekte ve yapılan denetim hizmeti Kanuna göre bir “danışmanlık” hizmeti şeklinde kendini göstermektedir.
Harcama birimleri olarak “üst yönetici” tanımlanmış, “danışmanlık” hizmeti şeklinde olan inceleme ve denetimde de koordinasyon sağlanması amacıyla Hazine ve Maliye Bakanlığı bünyesinde İç Denetim Koordinasyon Kurulu oluşturulmuş, 7 kişiden oluşan bu Kurul’a bir üyenin ekonomi, işletme, muhasebe gibi alanlarda doktora yapmış olma şartı dışında objektif hiçbir ölçü getirilmeden atanması durumu getirilmiştir.
İnternet üzerinde yapılan araştırmada İç Denetim Koordinasyon Kurulu’nda hali hazırda 6 üye bulunmakta bu üyelerden biri hariç diğerlerinin iç denetim bilgi ve tecrübesi olmayan kişiler olduğu bir kişinin ise akademik bilgi ve tecrübesi olduğu diğer dördünün ise iç denetimle doğrudan veya dolaylı ilgilerinin olmadığı anlaşılmaktadır.
Böyle bir durumda 5018 sayılı Kanun’un uygulamasında, iç denetçiler için 14/09/2010 tarihinde Resmi Gazete’de yayımlanan Denetim Görevlilerinin Uyacakları Mesleki Etik Davranış İlkeleri Hakkında Yönetmelik hükümlerinde belirtilen etik davranış ve ilkelere uymak son derece zor bir hale gelmektedir. Çünkü koordinasyonla ilgili birimde bu ilkelere uyulması konusunda ciddi kuşkular duymalarına neden olabilecek bir altyapının varlığı söz konusudur.
Maalesef ki, modern dünyada da benzer yapılanma olduğu iddiası ile soyut bir işletme, ekonomi, muhasebe ve denetim kavramları üzerinde şekillenen süslü kavramlar ve cümlelerle 5018 sayılı Kanunda teşekkül edilen ve fakat fiiliyatta neredeyse fazlaca bir etkinliği olmayan, siyasi politika üretici ve karar alıcıların belirlediği maliye politikasına katkı sağlayacak niteliği de olmayan, tersine siyasi politika üretici ve karar alıcıların her türlü iradi tavırlarına açık, “üst yönetici”nin insafına bırakılmış, kontrol ve denetimi zayıf, “dünyaya küsmüş” bir yapıdan söz ediyoruz.
Kamu harcamalarının denetiminde “üst yönetici”ye rol biçilirken “hiyerarşi”, “biz”, “biat-itaat” gibi sosyo-kültürel öğelerin varlığı hiç hesaba katılmamış sanki yok sayılmıştır.
Kamu harcamasını yapan birim aynı zamanda kendine bağlı denetçilere de bu kontrol ve denetimini yaptırmaktadır.
Bu teşkilat yapısı ile iç denetim birimlerinin Hükümetlerin oluşturacağı ve yürüteceği maliye politikalarına destek olabilmesi mümkün değildir.
Kamu harcamalarına ilişkin iç kontrol ve denetim, tek kelime ile 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu 1. maddesinde belirtilen kalkınma planları ve programlarda yer alan politika ve hedefler doğrultusunda kamu kaynaklarının etkili, ekonomik ve verimli bir şekilde elde edilmesi ve kullanılmasını, hesap verebilirliği ve malî saydamlığı amaçlarını gerçekleştirmekten çok uzaktır.
Kitle iletişim araçları vasıtasıyla kamuoyuna yansıyan haberler ülkemiz kamu harcama ve harcama denetimi idari yapısının mevcut haliyle devletin geleceğini tehdit eder boyutlara doğru gidebilecek son derece ciddi sorunlar yumağına dönüştüğünü göstermektedir. Ve bu durum birimlere acilen neşter vurulmasını gerekli kılmaktadır.
Bu sorun aslında bulunduğumuz coğrafyada siyasi partileri ve iktidarları aşan neredeyse kökleri antik çağlara kadar giden bir tarihsel nitelikte arz etmektedir.
Bu sorun aslında bulunduğumuz coğrafyada kökleri antik çağlara kadar giden bir tarihsel nitelikte arz etmektedir.
Yunan asıllı Romalı tarihçi Plutarkhos Sparta Kralı kanun yapıcı Lykurgos’un hayatını anlattığı kitabında¹ Sparta sitesi için en iyi adil düzenin nasıl olması gerektiğini tespit etmek için dünyayı gezdiğini ve yönetim biçimleri konusunda bilgilendiğini, Lykurgos’un Küçük Asya’ya da gittiğini (M.Ö. yıllarda Anadolu yarımadası, Asya; güneşin doğduğu ülke olarak adlandırılmaktadır.) burada devasa yapılar ile karşılaştığını, bu yapılar nedeniyle Küçük Asyalı devletleri gösteriş ve ihtişam düşkünü olarak yorumladığını, toplumun parasının böylesi işler için kullanılmasının toplumu ve devleti bozacağını ve ortadan kaldıracağına inandığını ve devletin bu tür harcamalara izin vermemesi için önlemler alınması gerektiğini düşündüğünü anlatır.
Sparta Kralı Lykurgos’un bu tespitlerinden bir süre sonra Anadolu’daki tüm bağımsız devletler savaşacak insan gücü ve para bulamadıklarından Perslere haraç veren, Pers uydusu olan, Perslerin emir ve komutasındaki eyaletlere dönüşmüşlerdir.
Sparta Kralı Lykurgos’un binyıllar öncesinde yaptığı bu tespitlerin o zamanlardan bu yana bu coğrafyada, birçok devletin gelip geçtiği gerçeğini dikkate alındığında, hâlâ geçerliliğini devam ettiriyor olması hazin bir vakıadır.
Ülkemiz açısından gelişmiş Batı ülkelerindeki idari yapılanmalar önemli bir ölçüdür, çıpadır. Cumhuriyet’in Batıya rağmen Batılı olmak iddiasındaki asıl amaç da bu idari yapılanmaların etik kültürel değerlerle birlikte gerçekleştirilmesidir. Bu etik ve kültürel değerlerin ülkemiz için neden ölçü olduğunu iyi anlatabilecek bir örneği geçmiş yıllarda gazetelerde yer alan bir haberden alıntılayarak aktarmakta fayda var.
Haber şu idi: ABD Devlet Başkanı Ronald Reagan eşi Nancy Reagan ile birlikte bir ülke gezisinde şehrin birine uçakları iner ve bir görevli hemen Nancy Reagan’a yaklaşır ve uçak dâhil devlet tarafından ödenen ancak kendine ait özel harcamalar olarak nitelendirilen harcamaların belgelerini gösterir ve bu harcamaların Amerikan Hazinesi tarafından ödendiğinden kendine ait harcamaları devlete ödemesini ister, Nancy Reagan görevlinin bu talebini en küçük bir itirazda bulunmadan kabul eder ve görevliye derhal ödemeyi yapar. Buradaki kanundan kaynaklanan yetki ve sorumluluklarını sonuna kadar yerine getiren bir görevli ve siyasi olsun idari olsun kamu niteliğinde görev yapan kişilerin görevlileri kamu-özel harcama ayrımının ve tahsil edilmesinin hiçbir tereddütte yer bırakmadan uygulanmasının toplumsal dokuda gayet “normal” ve rutin işlemler olarak karşılanması, kabul görmesi ve desteklenmesidir.
Ülkemizde kamu harcamalarına ilişkin iç denetim 2003 yılı sonunda 5018 sayılı Kanun’la gelmiştir. Hazine ve Maliye Bakanlığı İç Denetim Birimi internet sitesinde yer alan bilgilere göre iç denetim öncelikle Amerika Birleşik Devletleri’nde özel sektörde uygulama alanı bulduğu ardından 1990’larda ABD ve Kanada dâhil bazı Avrupa ülkelerinde uygulanmaya başlandığı belirtilmektedir.
Görülen o ki, liberal serbest piyasa ekonomisinin en katı şekilde uygulandığı Anglo-Sakson ülkelerinde ortaya çıkan yapı kamu yönetimlerine de sirayet etmiş ve ülkemiz de neredeyse hiçbir revizyona uğramadan uygulamaya konulmuştur. Ülkemizde sonuçta, harcamayı yapana “gönlü isterse” denetim ve kontrol yaptırma üzerine kurulu bir yapı oluşmuştur.
Bilindiği gibi ülkemiz üniter siyasi yapı benzerliğini de dikkate alarak Kara Avrupası hukuk sistemini benimsemiştir. Bu benimseme, tüm kanunlarımızda, siyasi ve idari teşkilatımızda kendini göstermiştir. Siyasi yapısı daha çok federal niteliğinde olan ülkelerin hukuk uygulamaları, anlayışları ülkemizin gerçeklerinden uzaktır. Bu ülkelerde gelişim çizgisi devleti toplumun yaratması bizde ise devletin toplumu yaratması şeklinde kendini göstermiştir. Toplumun devletle, devletin bireylerle ve bireyin devletle ilişkisindeki dikey ve yatay örgütlenme yapıları anlayışları ülkemizde Anglo-Sakson devletlerin yapısından ve anlayışından çok farklıdır. Ancak Dünyada son 50 yılda Anglo-Sakson devletlerin ekonomilerinde yarattıkları gelişmelerle birlikte baskın bir hegemonik karaktere bürünmeleri onların devlet teşkilatlarına hukuk uygulamalarının da diğer devletlere ithaline zemin hazırlamıştır. Ülkemizde bu ilk önce Avrupa Birliği uygulamaları çerçevesinde Özel Tüketim Vergisi Kanunu ile ardından düzenleyici kurum ve kurullar ile gerçekleşmiş ve sonunda yazımızın konularından olan harcama denetim birimleri ile devam etmiştir.
Ülkemizin Kara Avrupası hukuk sistemini seçmesinin ve idari örgütlerinin bir kısmını üniter nitelikli olanlarından almasının bir nedeni bu ülkelerin geçirdiği son derece katı bir feodal düzenle oluşmuş bir kademeli dünya görüşü aşamalarından geçmiş, yapılarda olmalarıdır. Anglo-Sakson devletler ise parçalı federal devletler olarak örgütlenmiş siyasi yapılardır.
Bu devletler liberal serbest piyasa ekonomisini çok uzun yıllar –neredeyse 200 yıldır- en katı şekilde uygulayan ve içselleştiren toplumlardır ve iç denetimde kar maksimizasyonu üzerine kurulu özel sektörün kendi iç yapılanması gerçekleri üzerinden hiyerarşiyi ve dikey ilişkiyi görece önemsizleştiren “yatay” ve eşitlikçi ilişki tarzını ön plana çıkartan, sorumluluk kavramını başköşeye oturtan, sorumsuz davranışları ciddi yaptırımlara bağlayan ve cezalandıran; tüm bunların da ötesinde muhalefeti ve iktidarı ile tam bir siyasi ve de sosyo kültürel bir destek alan ve kabul gören, etik ve idari kültürel değerler ile unvan değil hizmet odaklı olan bir kamu görevlileri istihdamını savunan devletlerdir.
Oysa bütün bunların ülkemizin idari yapılanması içinde maalesef pek de yeri yoktur. Ve bu farklılıklar ile üst yapıda olan bu farklılıkları dikkate almadan ülkemizde oluşturulan iç denetim yapısının Hükümetlerin maliye politikasına ve de OVP’ye destek olma şeklinde bir refleks göstermesi ve katkı sunması da beklenemez.
Ülkemizin idari, siyasi ve sosyo kültürel yapısı harcamayı yapan kamu görevlisine harcama kontrol ve denetimini verebilecek nitelikler taşımamaktadır. Bu tür yapılanmanın halk katında karşılığı, ister istemez katılmasak da “kuzuyu kurda emanet etmişler” şeklinde değerlendirmelere yol açabilmektedir.
Kısaca, 5018 sayılı Kanun’un günümüze kadar gelen uygulaması “iç denetim” tam anlamıyla başarısız bir proje ve uygulama haline dönüşmüştür. Neden de yukarıda anlattığımız kültürel etkiler yani sosyo-kültürel yapımızdaki “hiyerarşi”, “biz”, “biat-itaat” kültürünün bariyerine takılıp kalmasıdır. Her ne kadar siyasetin uygulamaları vb dâhil birçok başka gerekçeler ileri sürülebilirse de bize göre ana sebep bu olmaktadır.
Öyleyse ne yapılmalı ki iç denetim yapısının revizyona tabi tutarak ülkemiz gerçeklerine idari yapısı kültürüne uydurulsun, muhalefeti ve iktidarı ile siyasi, sosyo kültürel yapıdan destek ve kabul görsün? Hükümetlerin maliye politikasına destek olacak bir refleks göstersin, katkı sunsun ve OVP’deki hedeflerin gerçekleşmesinde etkili olabilsin?
Var olan düzenlemenin fiili uygulamaları neticesinde iç denetçiler diğer memurlar ve ilgililer nezdinde sanki göstermelik yetki ve görevleri olan, denetim elemanı vasıfları neredeyse yok sayılıp öyle anlaşılan sıradan memurlara dönüşmüş durumdadır.
Çekilen fotoğraftan görülen husus, yukarıda anlattığımız etkisizlik ve “üst yönetici”ye olan bağlılık ilişkisi kamu harcamalarının kontrol ve denetiminde çok ciddi zaaflara yol açabilecek bir sorundur.
Bu, yukarıda da ifade ettiğimiz gibi devletin geleceğini de tehdit edebilecek boyutlara ulaşma potansiyeli taşıyan önemli bir sorundur. Bu sorunun en azından “potansiyel” olmaktan çıkarılması için 5018 sayılı Kanun’daki Anglo-Sakson idari ve özel kesim kültür anlayışını yansıtan düzenlemelerinden vazgeçilmesi ya da modelin aşağıda belirtiğimiz türden çözüm önerilerinin hayata geçirilerek revize edilmesidir. Böylelikle adaptasyonu eksik ve yarım kalmış bir kanunlaştırmanın, eksiklikleri görece tamamlanacak ve Türk İdare Kültürü gerçekliğine uydurulmuş olacaktır.
Bunu günümüz moda deyimi ile hibrit bir model olarak da görebiliriz.
Önerilerimiz aşağıdadır:
İç Denetimin tanımı üzerine
1- İç denetimin bir harcama denetimi olduğu “danışmanlık” işlemi olmadığı. İç denetim raporları, temelde denetim, danışmanlık ve inceleme (suistimal) olarak üçe ayrılır. Burada belirtilen “danışmanlık” kontrol etme, öneri sunma gibi” bir işlem değildir iç denetçinin danışmanlık ve görüş öneren raporlarının dışındaki raporlarının takdiri niteliği ağır basan bir rapor olmaktan ziyade “icrai” nitelikte bir rapor olduğu açıkça belirtilmeli, raporun gereğinin ilgili harcama birimi tarafından hemen ve derhal yerine getirilmesini, yerine getirilmemesinin yaptırım olarak ağır cezai sorumluluklarla karşılaşacağını belirten düzenlemelerin yapılması.
Dış denetim organı Sayıştay’la koordinasyon üzerine
2- Düzenlenen raporların iç denetçinin dahli olmadan idari hizmet birimi sorumlusu tarafından rutin bir şekilde Sayıştay’a gönderilmesi ve Sayıştay denetiminde bu raporların da dikkate alındığının ve değerlendirildiğinin belirtilmesi.
3- Denetlenen birimde Sayıştay denetçisinin bu raporları dikkate alarak denetim yapılıp yapılmamasına gerekçeleri ile birlikte karar vermesine göre denetim yapması.
Geçmişte vergi incelemelerinde mükelleflerin bir yıl içinde aynı konu ile ilgili bazen hem maliye müfettişi, hesap uzmanı, gelirler kontrolörü ve vergi denetmeni tarafından incelenmesi durumu ile karşılaşması söz konusu olabiliyor ve mükellefler vatandaş olarak tepkilerini gösteriyorlardı. Kanunda yapılacak böyle bir düzenleme ile idarelerin sürekli denetim dolayısıyla hem denetim biriminin hem de kamu idaresinin mesailerinin harcanmasının önüne geçilmesi, denetlenen kurumda aynı konuların tekrar tekrar gündeme getirilmesi ile oluşacak olumsuz atmosfer dolayısıyla kamu hizmeti veriminde olumsuzlukların yaşanması da söz konusu olmayacaktır.
Dolayısıyla dış denetim Sayıştay ile iç denetimi birimi arasında ve ayrıca harcamaya ilişkin denetimde görevlendirilebilecek Teftiş Kurulu gibi yapılanmaları olan idareler için de bu koordinasyonun sağlanmasına yönelik mevzuat değişikliği yapılmalıdır. Özellikle, raporların denetim birimleri arasında paylaşılması aynı birimlerde, aynı konularda yakın zamanlarda denetim yapılmamasının önüne geçilecektir. Bu hususta aşağıda önereceğimiz İç Denetim Kurulu’nun koordinasyon görevi üstlenmesi gerekmektedir.
Üst Yönetici’ye dair öneriler
“Üst yönetici” paranın sahibi olan bir kişi değildir. Anglo-Sakson Avraupa Birliği uygulamalarında da “üst yönetici” paranın sahibi olan kişi değildir. O, özel kesimde sermaye sahiplerinin-paydaşların verdiği yetkiyi kullanan, kamu kesiminde de vergi ve diğer kaynaklarla kamunun edindiği ve vatandaşlara ait olan parayı bütçe hakkı kullanılarak yapılan bütçenin, vatandaşların yürütme organına verdiği harcama yetkisini kullanan kişidir.
Oysa ülkemizde Özellikle son yıllarda Kanun’daki “üst yönetici” kavramının suistimal edildiğine dair örnekler kamuoyunda medyaya yansımaktadır. “Üst yönetici”ler sanki bu para kendininmiş gibi düşünmekte ve tavır almakta, “bütçe”nin kendine ait özel bir bir fon ya da para olduğu sanısına kapılarak, harcamayı yöneten kişi olduğunu unutarak “bütçe benim değil mi, para benim değil mi, istediğim gibi harcarım” kabilinden bir anlayışla hareket edebilmektedirler. Yani Kanun’daki “üst yönetici” kavramının fiiliyatta bir türlü asli işlevine uygun işlemediği görülmektedir. İşte bunun böyle olmadığının kısa süreli eğitimlerle de olsa kendilerine anlatılması gerekmektedir.
4- “Üst yönetici”nin iç denetimde herhangi bir etkinliğinin olmaması, baskın ve fiili etkinliğinin ya da böyle bir duruma yol açacak nitelikteki tüm düzenlemelerin kaldırılması ve iptal edilmesi, ”üst yönetici”nin iç denetçilerin birim amiri olmasından vazgeçilmesi.
Kısaca, “üst yönetici” ile iç denetçinin, “üst yönetici”nin görüş ve öneri talebi dışında “sicil amirliği” gibi ast-üst ilişkisini içeren herhangi bir hukuksal bağının olmamasıdır.
5- “Üst yönetici”nin her yıl Hazine ve Maliye Bakanlığı tarafından belirlenen harcama türleri ile belirli tutarı aşan harcamalar konusunda mutlak suretle iç denetim biriminden görüş ve öneri talep etmesi ve fakat bu görüş ve önerilerle bağlı olmadığının düzenlemede belirtilmesi.
Her ne kadar yürütme görevi de üstlenme gibi bir anlama gelse de önerimizin esası bu değildir. Harcamanın kontrolsüz bir şekilde yapılmasının önüne geçilmesi anlamında harcama yetkilisine bir uyarı mahiyetindedir.
Devletin hükümranlık hakkının bir gereği olarak bu öneri eski teşkilat yapısında yer alan bütçe dairesi başkanlıklarının ödenekleri serbest bırakması gibi biraz da olsa harcamanın kontrolünde bir işlev de üstlenecektir.
İç Denetim Kurulu kurulması
6- İç Denetim Koordinasyon Kurulu’nun tasfiye edilerek tıpkı Hazine Kontrolörleri Kurulu ve Vergi Denetim Kurulu gibi;
a) Adının İç Denetim Kurulu olarak değiştirilmesi, görev ve yetkilerinin yeni kurulacak olan kurula devredilmesi,
b) Kurul Başkanı’nın üst düzey kamu yöneticisi olması dolayısıyla atama ve görevden alınmasına dair usul ve esasların Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenlenmesi,
c) Kurul Başkanı’nın ve yardımcıları dâhil üyelerinin tamamının iç denetçilerden oluşması, mesleğe alımın Kurul tarafından yapılması, İç denetçinin birim amirinin Kurul başkanının olması.
İç Denetim Koordinasyon Kurulu 5018 sayılı Kanun’un 67. maddesi gereğince atama dışında atama ile ilgili neredeyse her yetkiye sahiptir; iç denetçinin atanıp atanmayacağına karar verme, atamaya ilişkin usulleri belirleme gibi. Uygulamada her şey gibi görünen ama hiçbir şey olmayan bu yetkinin yukarıdaki şekilde revize edilmesi gerekmektedir.
d) Merkezi yönetim dâhil kamu kurum ve kuruluşları ile belediyelerde sürekli görevli İç denetçi istihdamının Kurulu’nun yetkisinde olması. İç denetçiler arasında kurum ve kuruluş değiştirme taleplerinin Kurul tarafından değerlendirilerek Kurum tarafından yapılması.
e) Kurul içinde hizmet yürüten iç denetçilerin her an ulaşıp görüş sorabileceği mümkünse kıdemli ve tecrübeli iç denetçilerden oluşan Danışma Kurulu oluşturulması, karşılıklı bilgi ve tecrübe aktarımının alış-verişinin bu Kurul tarafından yapılması; bu Kurulun iç denetçilerin fikir alışverişinde bulunması, tanışması, diğer birimleri tanıması ve iyi uygulama örneklerinin paylaşılmasını sağlayacak bir nitelikte, gerektiğinde aynı Vergi Denetim Kurulu Danışma Kurulunda olduğu gibi uyuşmazlık ve farklı düşünülen konularda ortak görüş içeren bağlayıcı kararlar alınabilmesine imkân veren bir yapı şeklinde oluşturulması.
f) İç denetimde ihtiyaç duyulan hususlardan biri denetçi eğitimidir. Kurul tarafından iç denetçilerin sürekli gelişiminin sağlanması amacıyla ihtiyaçlar ve talepler doğrultusunda rutine bağlanmış eğitim faaliyetlerinin düzenlenmesi. Eğitim faaliyetlerinin bir parçası olarak iç denetçilerin fikir alışverişinde bulunması, tanışması, diğer birimleri tanıması ve iyi uygulama örneklerinin paylaşılmasına imkân verecek faaliyetler yapılması.
g) İç denetçilerin, üçüncül düzey mevzuatı sayılabilen ve iç denetim faaliyetlerine katkı sağlayan 2013 yılında yayınlanan Kamu İç Denetim Rehberi’nin günümüz koşulları ve yaşanan tecrübeler dikkate alınarak, ilk yapıldığı gibi ortak bir çalışma ekibi ile güncellenmesi
İç Denetçinin Bağımsızlığı
7- 5018 sayılı Kanun’un 63. maddesinde iç denetimin bağımsız olduğundan bahsedilmiş ama iç denetçinin bağımsızlığından ve bu bağımsızlığı sağlayacak mekanizmalardan bahsedilmemiş ve düzenleme de yapılmamıştır. Kamu yararı için iç denetçinin bağımsızlığının da olması gerekmektedir. Bağımsız olmayan bir denetçinin görevini de layıkıyla yapabilmesi mümkün değildir. Bağımsızlık, Kanundaki soyut düzeyde kalan süslü kavramlarla değil bizzat denetim hizmetine dokunan, denetçinin onunla et ve tırnak gibi olmasını sağlayan düzenlemelerle sağlanır.
Denetim elemanları özelde de vergi müfettişleri ile ilgili bu hususta “Müfettişlik teminatı” adlı yazımızda daha açıklayıcı mahiyette değerlendirmeler yapılmıştır. ( https://www.ekonomim.com/kose-yazisi/mufettislik-teminati-uzerine/697595 )
Raporların paylaşılması önerisi
8- İç denetçi Raporlarının şeffaflık ve hesap verebilirlik adına 6698 sayılı Kişisel Verilerin Korunması Kanunu’nu da dikkate alarak kamuoyuna duyurulması.
Özetle, 5018 sayılı Kanun iç denetimde Anglo-Sakson Avrupa Birliği modelini benimsemiştir. Fakat bu modelin bu şekliyle işlemesi mümkün değildir ve işlememektedir. En önemli sebeplerden biri de “üst yönetici” kavramına atfedilen anlamdır. Maalesef Anglo-Sakson Avrupa Birliği modeline göre tanımlanan sorumluluklar rejimi üzerinde bir kültürle eğitilmiş kendine ait olmayan başkasına ait olan parayı kullandığının bilincinde “üst yönetici” bizde ise tersine yukarıda yer verdiğimiz sosyo kültürel değerlerden de beslenen paranın kendine ait olduğunu sanan, kendini sorumsuz gören ve istediği gibi kullanabileceğini düşünen bir “üst yönetici” anlayışı vardır.
Kendine tabi olmayan “merkezden gelen” ya da “merkezin adamı” bir denetim elemanı ile muhatap olmayan bir “üst yönetici”, kamusal değil daha çok özel yararlara uygun ve özel yararları gözeten harcama yapacaktır. Modelin işlememesinin bir nedeni de budur.
Yukarıdaki önerilerimizle 5018 sayılı Kanun’un önerdiği ve uygulanan model, Türk İdari Kültürü anlayışına yaklaştırılacaktır. Böylelikle modelin işlevselliği artacak, işlemeyen yönleri işleyecek, ifade ettiğimiz sorunlar ortadan kalkmasıyla birlikte verimsizliği ve etkisizliği söz konusu olmayacaktır.
Bu değişikliklerin yapılması halinde iç denetim biriminin uzun vadede hem kamu maliyesine hem de Hükümetler tarafından maliye politikasında kamu harcamalarında ulaşılmak istenen hedefler yönünden ve de OVP’ye çok ciddi katkıları olacaktır. Katkılar bunlarla sınırlı kalmayacak dışsallık etkisi ile toplumda devlete ait ve devlete ilişkin “gösteriş ve ihtişama dair harcamalarla ilgili tarihi derinliklerinden gelen olumsuz bakış açısı ve anlayışların da olumluya dönmesine, özgürlük, eşitlik ve adalet değerlerinin toplumda içselleştirilmesine yardımcı da olacaktır.
İç denetim birimleri hali hazırda “danışmanlık” şeklinde harcama birimlerinin eylem ve işlemlerinin mevcut düzenlemelere uygun olup olmadığına dair “uygunluk denetimi” yapmaktadırlar. Fakat bize göre bütün bu öneriler dışında esasen tartışılması gereken bir diğer husus iç denetçilere (Ve de sayıştay denetçilerine) harcamanın kamu yararına uygun “yerinde” yapılıp yapılmadığının yani “yerindelik denetimi” yetkisinin verilip verilmemesidir.
Aslında devlete ait olan “denetim” ile özel sektöre ait “denetim” arasındaki fark da burada yatmaktadır. Fark; harcamanın da kaynağının da tüm topluma ait olması nedeniyle devletin kamu yararı gözetmesi zorunluluğu ve kamu yararının nasıl gerçekleşeceğine dair işlemin ancak “yerindelik denetimi” ile azami ölçüde gerçekleşebilmesinin mümkün olması, özel sektörde ise harcamanın da kaynağının da tüzel ya da özel şahsın kendisine ait olması dolayısıyla kamu yararı değil özel yarar maksimizasyonu geçerli olduğundan, doğası gereği “yerindelik denetimi”nin gereksiz olmasıdır.
Kısaca; kamu yararı- yerindelik denetimi, özel yarar-uygunluk denetimi karşıtlığı söz konusudur.
Anglo-Sakson devletler ile Avrupa Birliği’nde ulaşılan siyaset ve sosyo ekonomik kültür seviyesi devlete ait olan hizmetlerin kontrol ve denetiminin gerçekleştirilmesinde neredeyse “yerindelik denetimi”ne ihtiyaç göstermeyecek aşamaya gelmiş ve bu ülkeler “uygunluk denetimi”ne geçmiştir.
Ne yazık ki bizim toplumumuzun siyaset kültürü, sosyo ekonomik kültürü, kabul edelim ya da etmeyelim gerçeği değiştirmemektedir, henüz “uygunluk denetimi”ne uygun bir yapıda ve nitelikte değildir. Toplumumuzun kaygı ve dinamikleri, hassasiyetleri, siyaset kurumunun yapısı böyle bir denetim için destek verici mahiyette değildir.
Toplumumuza sinmiş ve her gün güncel olanla iç içe geçmiş “devletin malı deniz yemeyen ….” deyimi boş ve önemsiz bir manada söylenmemiştir. Deyim, aynı zamanda “uygunluk denetimi”nin neden bir türlü başarılı olamadığını da anlatmaktadır.
Özetle siyaset kültürü ve sosyo ekonomik kültür bariyeri 5018 sayılı Kanun’un kamu harcama denetimini ve denetim modelini etkisizliğe ve başarısızlığa mahkûm etmektedir.
Bu bariyere, Kanun’un iç denetimi siyaset kurumunun ve “üst yönetici”nin kişisel iradelerine her şeyi ile bağlı kılması eklenince, başarısızlık, falcılığa gereke kalmadan rahatlıkla 2+2’nin 4 etmesi gibi doğal ve rutin bir sonuç olarak karşımıza çıkmaktadır.
Özel sektöre ait denetimin kamuya uyarlanmış hali olan 5018 sayılı Yasa, yukarıda yer alan önerilerimizle birlikte kamu yararını önceleme kaygısı içinde Türk İdare Kültürünün gerçekliğine daha uygun olan, “yerindelik denetimi”ne az biraz çok küçük bir nebze de olsa yaklaştırmaya çalışan, siyaset kurumu ve “üst yönetici”nin kişisel iradeleri yerine kamusal iradeyi ön plana almaya gayret eden, revize edilmiş bir hibrit model Kanun olacaktır.
5018 sayılı Kanun İdari teşkilatta bir doku uyuşmazlığına yol açmıştır. Yukarıdaki önerilerimiz sayesinde doku uyuşmazlığı ortadan kaldırılacak, kanunun İdari dokuya uyumu söz konusu olacak ve neticede daha etkin ve daha verimli bir iç denetim mekanizması oluşacaktır.
İdari dokuyla uyumlu bu hibrit modelin OVP’nin hedeflerine ulaşmasında ve başarısında etkili olacağına kuşkumuz yoktur.
Hazine ve Maliye Bakanlığı teşkilat yapısında değişikliklere dair üç makaleden oluşan yazımız kamu harcama denetimine ilişkin bu yazımızla son bulmuştur.
Daha önce yayımlanan makalelerimizin ilki taşra teşkilatı (Vergi idaresi taşra teşkilatına dair değişiklik önerileri - Ekonomim) ve ikincisi vergi denetimine (Vergi denetiminde yeniden yapılanma - Ekonomim) ilişkindir.
Bu yazılarımızla hem Türk İdare Kültürü gerçeklerine uygun, etkin ve verimli çağdaş bir teşkilat yapısı oluşturulmasına hem de OVP’nin hedeflerine başarılı bir şekilde ulaşılmasına karınca kararınca elimizden geldiğince naçizane bir katkı vermeye çalışılmıştır.
Makalelerimizde esas amaç; teşkilat yapısında sorun varmı, varsa nedir, çözüm önerileri neler olmalıdır, nasıl olmalıdır; kamu gelirlerinin temininde vergi denetimi yolu ile etkinlik ve verimlilik nasıl sağlanır, kamu harcamalarında tasarrufla ilgili iç denetim mekanizmasında ne gibi değişikliklere ihtiyaç vardır gibi konularda Platon’un deyimiyle iyi, güzel ve doğru olanın ne olduğu, bir ortak paydanın olup olamayacağı sorularının sorulması ve tartışılmaya başlanmasıdır.
Bu tartışmaları sağlayabilirsek kendimizi görevimizi yapmış sayacağız.