Merkezi yönetimin belediyeler üzerindeki vesayet yetkisinin sınırları

Ahmet Arslan

CPA, MBA

Zaman zaman belediyelerin bazı işlemlerinin merkezi yönetimin kontrol ve onayına tabi tutulmasına ve mahalli müşterek nitelikte olması nedeniyle belediyeler tarafından yapılması gereken iş ve hizmetlerin merkezi yönetim tarafından üstlenilmesine yönelik yasal düzenlemeler yapılmaktadır.

Söz konusu düzenlemelerin bir kısmı belediyelerde mali disiplini sağlamaya yönelik olmakla birlikte bir kısmı belediyelerin asli görevlerini yapmasına engel teşkil edecek noktaya vardığı görülmektedir.

Anayasanın 123’üncü maddesinde “İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.” denilmektedir.

Söz konusu Anayasa hükmüne göre yerinden yönetim yani mahalli idareler merkezi yönetimin inisiyatifi ile değil, Anayasa gereği kurulan ve görev yapan kurumlardır.

Anayasa’nın “Mahalli idareler” başlıklı 127’nci maddesinde;

“Mahalli idareler; il, belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.

Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.

Merkezi idare, mahalli idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir” hükmü bulunmaktadır.

Söz konusu Anayasa hükmüne göre;

- Mahalli idarelerin karar organları merkezi yönetim tarafından değil, seçmenler tarafından seçilir.

- Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri düzenlenirken yerinden yönetim ilkesine uygun hareket edilmelidir.

- Mahalli idareler idari ve mali özerkliğe sahiptir.

- Merkezi yönetim mahalli idareler üzerinde sadece “mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi”, “kamu görevlerinde birliğin sağlanması”, “toplum yararının korunması” ve “mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması” idari vesayet yetkisine sahiptir.

İdari vesayet; merkezi yönetimin mahalli idareleri denetleme yetkisine sahip olmasıdır. Vesayet makamınca vesayet yetkisi kullanılırken, işlemler üzerinde iptal, onama, erteleme, izin, tekrar görüşülmesini isteme, düzeltme gibi çeşitli denetim usulleri uygulanabilmektedir.

Bununla birlikte, söz konusu yetkinin hiyerarşik denetim şeklinde değil, yerinden yönetim ilkesine uygun şekilde kullanılması gerekmektedir. Bu bağlamda, belediyelerin gelir, gider, borçlanma vb. işlemlerine mali kural (fiscal rule) bağlamında bir takım sınırlamalar getirilmesi yerinden yönetim ilkesine uygun olmakla birlikte, belediye bütçelerinin merkezi yönetimin onayına tabi tutulması, belediyelerde ihale, satınalma, personel alımı vb. işlemlerin merkezi yönetimin iznine tabi tutulması yerel ihtiyaçların yerelde belirlenmesi ilkesine aykırı olduğu gibi mali disiplini sağlayacak nitelikte olmadığı düşünülmektedir.

Belediyelerde Sayıştay ve İçişleri Bakanlığının denetim yetkisi bulunmakta olup, söz konusu denetimler rutin ve periyodik şekilde gerçekleştirilmektedir. Söz konusu denetimlerin etkili icra edilip edilmemesi veya denetimlerde bazı belediyelere karşı farklı standartlar uygulanması belediyelerin değil, merkezi yönetimin sorunudur.

Ayrıca, belediyelerin her türlü iş ve işlemlerine karşı yargı yoluna başvurabildiğinden belediyeler üzerinde adli mercilerin de denetim yetkisi bulunmaktadır.

Gerek idari gerekse adli merciler tarafından kullanılan denetim yetkisi her idarenin yasal sorumluluğu ve hesap verebilirliğinin sağlanması için gerekli olduğu gibi belediyelerin asli görevlerini yerine getirmesine engel teşkil edecek nitelikte değildir.  

İdari vesayet yetkisinin belediye organlarının karar verme yetkisini kullanmasını ve dolayısıyla belediyelerin asli görevlerini yapmasına engel teşkil edecek şekilde kullanılmasına yönelik yasal düzenlemeler ise Anayasa’nın yukarıda belirtilen ilkelerine aykırılık teşkil eder. Nitekim, daha önce 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 23. maddesinin beşinci fıkrasında yer alan, “Mülkî idare amiri hukuka aykırı gördüğü kararlar aleyhine idarî yargıya başvurabilir.” şeklindeki yasal düzenleme, söz konusu kuralın merkezi idarece Anayasa'nın 127. maddesinde çizilen çerçeve içinde kullanılması gereken, idarenin bütünlüğü ilkesinin gerektirdiği bir vesayet yetkisini içermediği gerekçesiyle iptal edilmiştir (Anayasa Mahkemesinin 4.2.2010 tarih ve 2008/27 E., 2010/29 K. nolu kararı).

Öte yandan, kanunla bile yapılamayacak kısıtlamaların yönetmelik, tebliğ, genelge vb. idari düzenlemeler ile yapılamayacağı da tabidir. Bu nedenle, örneğin, Tasarruf Tedbirleri Genelgesi ile belediyelerin otobüs, kamyon, iş makinesi, demirbaş, hizmet binası vb. mahalli ihtiyaçları karşılamaya yönelik temel araçlarına kısıtlama getirilmesinin mali disiplini sağlamaktan ziyade belediyelerin hizmet yapma kabiliyetini kısıtlama sonucunu doğuran düzenlemeler olduğu düşünülmektedir. Ayrıca, belediyelerin kanunlarla verilen vergi, harç vb. gelir toplama yetkisinin vergi ve harç tarifelerinde idari düzenlemelerle değişiklik yapmak suretiyle kısıtlanması da Anayasa’da yer alan “Mahalli idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır.” ilkesine de aykırılık teşkil etmektedir.

Sonuç

Yerinden yönetim Anayasamızda öngörülen bir yönetim şekli olduğu gibi ülkemizde mahalli müşterek nitelikteki hizmetleri görme yetkisi mahalli idarelere verilmiştir.

Anayasa’da merkezi yönetime mahalli idareler üzerinde vesayet yetkisi tanınmış olmakla birlikte söz konusu yetkinin hangi amaçlarla kullanılabileceği açıkça düzenlenmiştir.

Bu nedenle, merkezi yönetimin taşra teşkilatı üzerinde kullandığı hiyerarşik denetim yetkisinin benzerini belediyeler üzerinde kullanması veya söz konusu yetkinin mahalli müşterek nitelikteki hizmetlerin yerine getirilmesini zorlaştırması sonucunu doğuran düzenlemeler yapılması Anayasa’ya aykırılık teşkil eder.